Modificaciones sobre el Art. 1582 del Código Civil. 2431-D-99 | 1005-D-01

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina, etc.

Expediente 1562-D-03

Expediente 1006-D-01

Expediente 1178-D-99

Artículo 1º: Declárese a las Asociaciones Mutuales que presten servicios de salud, de asistencia sanitaria médica y paramédica y a sus asociados-usuarios, exentos del pago del Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.) en cuanto a las cuotas o aranceles que estos últimos deban abonar por tales servicios y a los prestados por las mutuales en forma directa y los que contraten con terceros.

Artículo 2º: Ratifíquese la exención impositiva prevista en el Artículo 29 de la ley 20.321, derogándose cualquier otra norma que se oponga a la misma, y a la exención prevista en el Artículo 1º de la presente ley.

Artículo 3º: Declárase la presente ley de Orden Público.

Artículo 4º: De forma.

Dr. Héctor T. Polino

Diputado Nacional

FUNDAMENTOS

Señor Presidente:

En oportunidad de debatirse la ley 25.063 nos opusimos a que se gravaran con el Impuesto al Valor Agregado las prestaciones médicas y paramédicas, tal como finalmente se sancionó.

Entendíamos que con tal gravamen se vulneraba el derecho a la salud. Nadie puede ignorar que en la deteriorada situación económica y médico asistencial de las clases menos favorecidas de la sociedad, cada persona deberá pasarse a un plan con menores prestaciones o bien no podrá solventar cobertura médica alguna, quedando abandonada a su suerte.

En tal contexto social resulta esencial facilitar y promover las prestaciones médicas que se brinden los usuarios a sí mismos a través de sus propias organizaciones sin fines de lucro, como lo son las asociaciones mutuales.

Las mutuales son asociaciones “constituidas libremente sin fines de lucro por personas inspiradas en la solidaridad con el objeto de brindarse ayuda recíproca frente a riesgos eventuales o de concurrir a su bienestar material y espiritual mediante una contribución periódica.”[1].

Las mutuales de salud son entidades sin fines de lucro, constituidas por sus propios usuarios para brindarse servicios y prestaciones médicas. Éstas se sirven a tal fin de una organización sostenida por ellos mismos, quienes son los titulares y beneficiarios directos de tal sistema de salud. Estas entidades sin fines de lucro, constituidas y sostenidas por usuarios para ejercitar su derecho constitucional de protección de su salud [2], (autoprotección en realidad), son asociaciones de consumidores y de usuarios cuya constitución las autoridades deben proveer y proteger por mandato constitucional (Art. 42 C.N.).

Estas mutuales son una elevada expresión de organización de los usuarios – titulares efectivos primarios y finales del inalienable derecho a la salud mediante la cual defienden, proveen y ejercitan su derecho constitucional a la seguridad social, a la protección integral de la familia (Art. 14 bis C.N.), a la salud y a la asistencia médica previstos en el Art. 42 de la C.N. y en tratados internacionales de jerarquía constitucional [3] (Conf. Art. 12, inc. “d” de los Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y Civiles y Políticos (Ley 23.313), Art. 24 de la Convención sobre los derechos de los Niños (Ley 23.849); Arts. 22 y 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos O.N.U. 1948; Capítulo Primero; Art. XI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (O.E.A. 1948).

En los fundamentos de la ley 20.321 que rige la actividad mutual se dejó claramente dispuesto que en dicha norma “… se evaluó la significación social de la estructura mutualista y las posibilidades que ofrece como medio idóneo y eficaz para impulsar el desarrollo social del país. Pudo establecer así los beneficios y la oportunidad de legislar una adecuada y actualizada política capaz de proyectar a la organización mutualista como factor de acción comunitaria con eficiencia operativa, y así resolver al menor costo social muchos problemas fundamentales que interesan al estado.”

Para comprender la real trascendencia de la cuestión debe tenerse presente que el sistema mutual – de igual modo que el sistema análogo de las cooperativas – nace como respuesta a una necesidad social insatisfecha. Los propios beneficiarios se organizan para poder recibir el servicio que requieren, sin recurrir a intermediarios. Prueba práctica de esa “titularidad” de los usuarios son la activa vida republicana que se vive en la vida interna de las asociaciones y la falta de fin de lucro de las entidades: todo se invierte en sus servicios médico asistenciales.

Ante la incapacidad del Estado de proveer las necesidades de la totalidad de la población, ésta buscó mecanismos que le permitieran satisfacerlas. Así aparecen las obras sociales y las mutuales, supliendo la omisión pública. El estado debiera alentarlas y apoyarlas, tal como se dispuso en la ley 20.321. Se trata de una cuestión de orden público puesto que mediante estas asociaciones la comunidad se organiza para suplir la omisión del estado en la atención de la salud. Lo menos que debiera hacer el estado democrático es no gravar a quienes, con gran esfuerzo, suplen su propia morosidad.  

La situación de falencia del sistema de salud persiste hoy día, bastando a modo de recuerdo de los últimos tiempos las huelgas que han afectado al Hospital de Clínicas, la no provisión de fondos por el Estado, el espectáculo Brechtiano o Dickensoniano de enfermos de otros pueblos que son expedidos de la atención médica en los hospitales públicos de jurisdicciones locales vecinas. Basta tener en cuenta el espectáculo dantesco de enfermos esperando turno para una cama o quirófano en un hospital para el tratamiento de dolencias que no admiten demoras o de otros que no obtienen la medicina apropiada para la prolongación de su única vida afectada por una enfermedad terminal, etc.

En virtud de tales consideraciones – de marcada vigencia – la citada ley de mutuales dispuso, en su oportunidad, un régimen sectorial de fomento o promoción a favor de las mutuales “… por medio de los siguientes tópicos: asistencia técnica, exenciones impositivas y política crediticia. La asistencia técnica se concreta a través de toda la actividad orientadora y fiscalizadora del Estado, que se inicia desde el acto de constitución de la mutual y continúa durante toda su trayectoria.

Las disposiciones de exención impositiva, en el aspecto de fomento por vía de liberación de gravámenes, surge de la misma necesidad de desarrollo de las mutuales, ya que si el Estado tiene el propósito de fomentarlas no es prudente que las grave con cargas impositivas de cualquier naturaleza. La exención impositiva se traduce en el menor costo social de los servicios realizados por las comunidades organizadas bajo la forma de mutual[4].

Esa constatación de hecho efectuada en su oportunidad no ha sido cambiada y persiste.

La citada ley de mutuales sintetiza “Los principios básicos que caracterizan a la asociación mutual, agrupando orgánicamente el conjunto de normas necesarias para que estas entidades puedan desarrollar su cometido de integración comunitaria y lograr la cohesión social de grupos de personas animadas a dar solución a sus necesidades primarias en los campos de la salud, el crédito, vivienda, previsión, recreación y la cultura …. Esta nueva legislación está destinada a orientar, asistir, apoyar y promover ese vasto movimiento mutual argentino, que ha elegido esta figura jurídica como herramienta para su progreso social y cultural.”[5]

En consideración a todo lo antedicho el Art. 29 de la ley 20.321 dispone que “Las asociaciones mutualistas constituidas de acuerdo a las exigencias de la presente ley quedan exentas en el orden nacional, en el de la Municipalidad de la Capital Federal y en el Territorio Nacional de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur de todo impuesto, tasa o contribución de mejoras, con relación a sus bienes y por sus actos.”

Esos hechos no han cambiado. La legislación no debiera cambiar esta solución cuando la realidad que la originó, lejos de mejorar, se agravó. No existe pues sustento fáctico al inicuo intento de tributar al cuerpo humano cuando son los mismos usuarios quienes, a través de sus propias organizaciones sin fines de lucro, proveen al cuidado de su salud.

Se trata de restablecer, a través del presente proyecto de ley, la exención impositiva prevista en la ley de mutuales que la nueva ley 25.063 intenta dejar sin efecto para las prestaciones médicas y paramédicas de las mutuales.

La exención impositiva contenida en la ley 20.321 de mutuales constituye una de las formas con las que el estado apoya a este tipo de organizaciones mediante las cuales los usuarios satisfacen necesidades vitales y urgentes que, de otra forma, se mantendrían insatisfechas. Resulta carente de todo sustento suprimir esta justificada exención cuando se trata de servicios vinculados con la salud. Una legislación de tal tenor trasuntaría un desprecio por la integridad de la persona violatoria del más esencial de los derechos humanos, como lo es el derecho a la vida. Se trataría de una legislación contraria a los derechos humanos que la República Argentina debe respetar, conforme lo ordenan la Constitución Nacional y los tratados internacionales ya citados que la integran. Es por ello que resulta indispensable la inmediata sanción del presente proyecto de ley de orden público.

La exención impositiva de las mutuales de salud fue luego ratificada por la ley 23.349 (T.O. 1998), que en su artículo SEPTIMO inciso h) apartado 7 dispuso que se encontraban exentos del gravamen “los servicios de asistencia sanitaria, médica y paramédica …”.

Cabe destacar que el Art. 14 bis de la Constitución Nacional dispone que la ley establecerá el seguro social obligatorio. Este seguro social obligatorio fue establecido por la ley N° 23.661[6], las entidades mutuales integran y hasta financian dicho seguro[7] cuyas normas les resultan aplicables.[8]

El decreto 1.517/98 dispone que se mantiene la exención impositiva del I.V.A. a “aquéllos que tengan una fuerte incidencia social”,[9] no obstante lo cual la ley que se intentó promulgar parcialmente con dicho decreto excluye a las mutuales de la exención en el pago del Impuesto al Valor Agregado que justificadamente mantiene para otras entidades sin fines de lucro, como lo son las Obras Sociales. La exclusión de tal exención a las Asociaciones Mutuales constituye una injustificada omisión que este proyecto de ley enmendará con su sanción.

No es posible que se excluya a los usuarios de las mutuales de tal beneficio cuando de su naturaleza, de la normativa ya citada y especialmente de la ley 20.321 y sus fundamentos, surge claramente que los usuarios y afiliados de estas entidades lo debieran tener.

En los Arts. 16 y 17 de la ley 23.661 se establece que las entidades mutuales, junto con las obras sociales, son los agentes del seguro y “… tendrán las mismas obligaciones, responsabilidades y derechos que los demás agentes del seguro tienen respecto de sus beneficiarios y del sistema…”. Además, cabe recordar que el Art. 1° de la ley 24.754 dispone que “… las empresas o entidades que presten servicios de medicina prepaga deberán cubrir, como mínimo, en sus planes de cobertura médico asistencial las mismas “prestaciones obligatorias” dispuestas por las obras sociales, conforme lo establecido por las leyes 23.660, 23.661 y 24.455 y sus respectivas reglamentaciones.” Otro tanto cabe decir en cuanto a la obligación de cubrir el tratamiento sobre adicciones y SIDA donde se equipara a las mutuales con las obras sociales (Conf. Art. 2 de Resolución conjunta del Ministerio de Salud y Acción Social y de la Secretaría de Programa para la Prevención de la Drogadicción N° 362/97 y 154/97 y Resolución Ministerio de Salud y Acción Social N° 625/97 Art.3).

Cabe reflexionar también que, si se gravara a los usuarios de las mutuales con el I.V.A. manteniendo la exención a favor de las obras sociales, tal como sucede hoy, se estaría vulnerando el principio de no discriminación  que impone la Convención Americana de Derechos Humanos en la primera y más fundamental de sus normas (artículo Primero). Y es la peor de las discriminaciones pues se da en escala ascendente a medida que más baja es la categoría socioeconómica del contribuyente final, que pagará con su bolsillo esta irrita discriminación en contra de su salud. A menor poder adquisitivo mayor presión tributaria proporcional, pues ya no se trata sólo de injusticia tributaria: es un verdadero modelo de iniquidad.

Además, tal situación violaría el principio de igualdad dispuesto en el Art. 16 de la ley 23.661 y el Art. 16 de la Constitución Nacional, discriminando arbitrariamente en perjuicio de los afectados con arbitrariedad e inconstitucionalidad, generando una distinción discriminatoria y lesiva del principio de igualdad para las cargas públicas dispuesto en el Art. 16 de la Constitución Nacional al mantener la exención impositiva del I.V.A. respecto de los usuarios de las obras sociales sin colocar en igual situación a los usuarios de las mutuales, lo que en cada caso cae cada vez más fuerte cuanto más débil es el destinatario final de la transmisión del impuesto. El usuario de salud no transmite el I.V.A. a nadie. Lo incorpora a su físico.

El tratamiento impositivo diferenciado a un grupo humano económica y socialmente homogéneo, como lo son las obras sociales y las mutuales, ya constituye una desigualdad y discriminación repugnante del principio previsto en el artículo 16 in fine de la Constitución Nacional en su conexión con los artículos 41 y 43 de la misma y, en especial, el artículo Primero del Pacto de San José de Costa Rica y demás normas correspondientes del derecho internacional de los derechos humanos, hoy tornándose cada vez más “Ius cogens” exigible “erga omnes”, como muestra el “dictum” de la Corte Internacional de Justicia en el caso “Barcelona Traction” referido al “Apartheid”, citado por Maurizio Ragazzi en su magnífico libro “The Concept of International Obligations Erga Omnes”, Oxford University Press, 1993.

Es obligación del legislador advertir tales distorsiones y legislar en consecuencia para eliminarlas.

Este impuesto, de aplicársele a los usuarios, que encontraron en las mutuales, asociaciones sin fines de lucro, la forma de obtener prestaciones médicas que el estado no le brinda a valores justos y razonables que guardan estricta relación con sus costos, constituiría el impuesto a los menos favorecidos que solo podrán absorberlo en su cuerpo y en su consiguiente capacidad laboral, en sus expectativas de vida, en su promedio de vida, en sus posibilidades de ascenso socio económico que ahora se transforman, se disminuyen, por desviada, deliberada y ostensible punición extrema del fisco, en un nuevo forzoso descenso de su calidad de vida. No es la estructura del sistema que ya crea injusticias, es la puñalada final al cuerpo mismo, la estocada mortal.

Esta abusiva imposición tributaria constituiría un castigo adicional a los usuarios por organizarse económicamente para la defensa de su salud e integridad física y moral. Sería un castigo inmerecido para los usuarios asociados a quienes el estado ya no sólo abandonaría a su suerte sino que perseguiría con ensañamiento, lo que no puede ni debe surgir de una legislación emanada de los representantes del pueblo.

Tanto las obras sociales como las mutuales son distintas formas de organización social, sin fines de lucro, a través de las cuales sus asociados – de similar condición socio – económica – se proveen servicios de salud; es por ello que deben tener un tratamiento impositivo no discriminatorio puesto que su diferenciación carece de fundamento alguno y constituye una flagrante discriminación contra un sector social que debiera ser protegido, sostenido y alentado por expreso mandato constitucional (Arts. 41 a 44 C.N.).

Recientemente el Presidente de la Nación, en el acto conmemorativo del Día Internacional del Consumidor [10] sostuvo, parafraseando una conocida frase del Gral. Juan D. Perón, que “sólo los consumidores salvarán a los consumidores” y cabe agregar que sus asociaciones mutuales de usuarios cumplen una función fundamental en tal sentido; sólo cabe al estado no obstaculizar semejante labor con la creación de nuevos e injustificados tributos.

En virtud de ello, con la sanción del presente proyecto se terminará con la discriminación que hoy padecen las Asociaciones Mutuales de usuarios de servicios de salud al volverlas a colocar en un plano de igualdad con otras entidades sin fines de lucro que prestan servicios vinculados a la salud, como lo son las Obras Sociales, otorgándoseles la misma exención impositiva que se les concedió con toda justicia a las últimas y se les privó arbitrariamente a las mutuales.

En síntesis, lo antedicho demuestra la total irracionalidad y autocontradicción del sistema que pretende imponer arbitrarias cargas impositivas, discriminatorias y además intrínsecamente repugnantes, como lo es un impuesto a la salud de la persona, sin sustento fáctico alguno, a iguales afiliados voluntarios a las mutuales, cuya naturaleza jurídica, carencia de fines de lucro, etc. en nada se diferencian de las demás entidades exentas. Y cabe reiterar, a pesar de su evidencia, que las mutuales no distribuyen beneficios, sino que todos sus ingresos los reinvierten en la mejor atención de sus asociados.

El objetivo del presente proyecto de ley es finiquitar la discriminación vigente contra las mutuales y sus usuarios e incentivar su organización económica en asociaciones mutuales sin fines de lucro como un medio alternativo para la provisión de servicios médicos, paramédicos y de salud a precios razonables mediante entidades donde todo el esfuerzo económico de sus asociados se destina a mayores y mejores servicios.

 Tales asociaciones abiertas a la comunidad contribuyen al bienestar general poniendo a disposición de sus asociados servicios de salud que hacen al cuidado, extensión y calidad de sus vidas, a los que de otra manera no tendrían acceso. Es por ello que, careciendo de sentido gravar tales instituciones con pesadas cargas impositivas, solicitamos la pronta sanción del presente proyecto de ley.

Dr. Héctor T. Polino

Diputado Nacional