LEY REGLAMENTARIA DE LA COMISION BICAMERAL PERMANENTE DEL CONGRESO DE LA NACION
CAPITULO 1 DE LA COMISIÓN BICAMERAL.
COMPOSICIÓN Y FUNCIONAMIENTO.
Creación
Artículo 1°: Créase la Comisión Bicameral Permanente prevista por los artículos 99 inciso 3, 80 y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional, la que tendrá por objeto el control de legalidad y mérito de las disposiciones legislativas del Poder Ejecutivo Nacional y de la promulgación parcial de las leyes.
Composición.
Artículo 2°: La Comisión se compondrá de 15 (quince) diputados y 15 (quince) senadores elegidos por las respectivas cámaras, respetando la proporción de las representaciones políticas de cada una de ellas. Ser elegirá igual número de suplentes que reemplazarán a los miembros titulares de su bloque respectivo en caso de renuncia, muerte, desafuero o licencia.
Duración.
Artículo 3°: Los miembros de la Comisión serán elegidos en forma inmediata a cada renovación legislativa y durarán 2 años en sus funciones.
Autoridades.
Artículo 4°: La Comisión elegirá un presidente que deberá recaer en un legislador de la primera oposición, un vicepresidente primero, un vicepresidente segundo y un secretario, debiendo la totalidad de los cargos recaer en forma igualitaria entre miembros de las distintas cámaras.
La Comisión funcionara aún en receso del Congreso y dictará su propio reglamento de funcionamiento rigiéndose en forma supletoria y hasta tanto se lo apruebe por el Reglamento de la Cámara de Diputados
Despacho. Quórum.
Artículo 5°: La Comisión deberá expedirse necesariamente sobre todos los asuntos sometidos a su consideración de conformidad a los artículos 76, 80 y 99 inc. 3, de la Constitución Nacional.
Sesionará validamente con la mitad más uno de sus miembros presentes, pero luego de transcurrida una hora desde la establecida en la convocatoria, lo hará validamente con los miembros presentes.
CAPITULO II. DEL TRAMITE
Registro.
Artículo 6°: Los decretos del Poder Ejecutivo Nacional dictados en uso de las facultades previstas en los artículos 76, 80 y 99 inc. 3 de la Constitución Nacional, deberán indentificarse tales en cada caso y registrarse y numerarse en forma independiente del resto de los decretos.
Elevación.
Artículo 7°: Dentro de los 10 (diez) días de emisión el Jefe de Gabinete de Ministros someterá los decretos de necesidad y urgencia y de promulgación parcial de las leyes a consideración de la Comisión y concurrirá personalmente a informar sobre los motivos que dieron lugar a su sanción y la solución adoptada. En el mismo plazo elevará los decretos legislativos delegados.
Omisión. Efectos.
Artículo 8°: La omisión de elevación o la no concurrencia en el plazo de diez días previsto el artículo 100 inc. 13 de la Constitución Nacional, importaran el desistimiento de pleno derecho del decreto de necesidad y urgencia y la promulgación integra de la Ley, de lo que se dejará constancia en el Boletín Oficial.
Receso. Convocatoria Automática.
Artículo 9°: Cuando el Congreso se hallaré en receso, la publicación de cualquiera de los decretos previstos en el artículo anterior, importará la convocatoria automática a sesiones extraordinarias para el tratamiento del despacho de comisión.
Dictamen.
Artículo 10°: Dentro de los 10 (diez) días de elevado el decreto y una vez oído el jefe de Gabinete de Ministro, la Comisión elevará su dictamen a cada una de las Cámaras del Congreso, aconsejando la ratificación o no ratificación del decreto de necesidad y urgencia, de promulgación parcial o de delegación legislativa.
En ningún caso podrán introducirse modificaciones al decreto en tratamiento.
Silencio de la Comisión.
Artículo 11°: Si la Comisión Bicameral no se expidiere dentro del plazo indicado se reputará que se ha producido dictamen negativo y el decreto pasará automáticamente a cada una de las Cámaras para su consideración.
Pronunciamiento de las Cámaras.
Artículo 12°: Dentro de los 40 (cuarenta) días de elevado el decreto por el Poder Ejecutivo Nacional y habiéndose expedido la Comisión Bicameral o una vez vencido el plazo para hacerlo, cada una de las Cámaras deberá pronunciarse por la ratificación o no-ratificación del decreto.
CAPITULO III. EFECTOS.
Memoria.
Artículo 13°: Para la ratificación del decreto en tratamiento, se requiere el voto afirmativo de ambas Cámaras el que obtendrá con más de la mitad de los miembros presentes en la sesión de cada una.
Silencio de las Cámaras.
Artículo 14: La omisión en pronunciarse dentro del plazo previsto, surtirá los efectos de la no ratificación en el supuesto de los decretos de necesidad y urgencia, y promulgación parcial de las leyes y ratificación en los supuestos de delegación legislativa.
Derechos adquiridos por un decreto de necesidad y urgencia o por la promulgación parcial de una ley.
Artículo 15°: Todos los derechos adquiridos como producto de la sanción de cualquiera de los decretos ubicados en los artículos 80 y 99 inc. 3 de la Constitución Nacional, son precarios y se hallan sometidos condición resolutoria de no ratificación por el Congreso de la Nación.
La resolución de éste en todos los casos, tendrá efectos retroactivos a la fecha de entrada en vigencia del decreto.
Promulgación tácita.
Artículo 16°: La no ratificación del decreto de promulgación parcial importará la caducidad del veto parcial reputándose tácitamente promulgada la ley en su redacción original.
Derechos adquiridos por decreto legislativo delegado.
Artículo 17°: Todos los derechos adquiridos como producto de la sanción de un decreto legislativo delegado de la conformidad a lo previsto en el artículo 76 de la Constitución Nacional se hallan sometidos a la condición suspendida de su ratificación por el Congreso de la Nación.
La resolución de éste en ningún caso tendrá efectos retroactivos ni podrá afectar derechos adquiridos, salvo cuando el exceso de los límites de la delegación por parte del Poder Ejecutivo Nacional fuere ostensible y manifiesto.
CAPITULO IV. DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
Y TRANSITORIAS.
Duración de los miembros de la primera Comisión.
Artículo 18°: Los miembros de la primera Comisión, caducarán en sus funciones en forma automática con la primera renovación legislativa.
Prohibición de veto.
Artículo 19°: El Poder Ejecutivo Nacional no podrá en ningún caso vetar las declaraciones del Congreso relativas a los decretos considerados en ésta Ley.
Amparo.
Artículo 20°: En todos los casos de incumplimiento de la presente ley por parte del Poder Ejecutivo Nacional, procederá la nulidad absoluta en sede jurisdiccional del correspondiente decreto por la vía de amparo que podrá interponer cualquier ciudadano de la Nación.
Decretos anteriores.
Artículo 21°: Los decretos de necesidad y urgencia y de promulgación parcial de leyes sancionadas con anterioridad a la constitución de la Comisión Bicameral Permanente que no fueren ratificados dentro de los 40 (cuarenta) días de la entrada en vigencia de ésta ley, se consideraran no ratificados. Los derechos legislativos no ratificados en igual plazo se consideraran ratificados.
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Artículo 22°: En todos los casos en que se ratificare o no ratificare, en forma expresa o tácita, cualquiera de los decretos considerados en ésta ley el presidente de la Comisión deberá ordenar dentro de las 48 horas la publicación de éste hecho en el Boletín Oficial, lo que se llevará a cabo dentro de los 3 (tres) días subsiguientes.
Artículo 23°: De forma.
FUNDAMENTOS
Señor Presidente:
Si alguna de las instituciones de la Reforma Constitucional del año 1994 demuestra la falta de un verdadero consenso político fundante de una nueva institucionalidad en la República Argentina por parte de los firmantes del llamado Pacto de Olivos, ella es precisamente la regulación de los decretos de necesidad y urgencia contenida en el artículo 99 inciso 3º de la Constitución Nacional.
En efecto, un tema de trascendencia superlativa, por cuanto del mismo depende la clara delimitación de funciones entre los distintos poderes del Estado, quedó librado en su definición a una ley reglamentaria, la que a cuatro años de la Reforma Constitucional, aún no ha sido dictada con todas las implicancias de inseguridad jurídica que ello conlleva.
Dicha norma debía, de acuerdo al mentado inciso 3º, regular “el trámite y los alcances de la intervención del Congreso”. Nada dice ese texto legal sobre los efectos del no-tratamiento por parte del Congreso de la Nación de la legalidad del decreto de necesidad y urgencia, ya que los mentores políticos de dicho pacto no pudieron arribar a un acuerdo al respecto y difirieron su resolución al Poder Legislativo.
Tampoco nada dice la Constitución sobre los efectos jurídicos del decreto dictado y no ratificado, como tampoco lo hace respecto del decreto de promulgación parcial de una ley. Todas estas cuestiones de vital importancia han quedado libradas, como dije, al legislador, y la historia es testigo de que la mayoría oficialista en ambas Cámaras del Congreso de la Nación se resiste a sancionar una ley que podría de alguna forma limitar los poderes legislativos que actualmente ejerce en forma ilegal y abusiva el Presidente de la Nación.
Se registran desde 1995 a la fecha más de 40 decretos de necesidad y urgencia, autocalificados como tales, a los que habría que agregar los que no se identifican de esa forma. Todos ellos tratan cuestiones que pudieron ser resueltas por el Congreso de la Nación en los tiempos corrientes y si así no lo fueron, no se debió a la imposibilidad material sino a la ausencia de voluntad política en hacerlo. De forma tal que el artículo 99 inciso 3º de la Constitución Nacional, se ha convertido en el medio de que dispone el Poder Ejecutivo de suplir la falta de apoyo político del Poder Legislativo a sus propuestas.
Entiéndase bien, el instituto del decreto de necesidad y urgencia, tal como funciona en la actualidad, se ha convertido en la vía seudoconstitucional mediante la cual el Poder Ejecutivo ejerce funciones legislativas. Si antes las mismas eran ilegales, ahora puede esgrimirse en su respaldo el texto constitucional. Las supuestas limitaciones que el artículo 99 interpondría al desborde presidencial no existen por propia voluntad política de éste, lo cual de ningún modo podía resultarle imprevisible al constituyente de 1994.
Nos encontramos, pues, ante la necesidad impostergable e imperiosa de limitar, dentro del escueto y mezquino texto constitucional reformado, las facultades exorbitantes que el Poder Ejecutivo argentino posee de legislar a su antojo en casi cualquier materia del derecho. El primer obstáculo a vencer es la perversión de la norma. Obsérvese que comienza con una frase terminantemente negativa de alcance general: “El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo”. Y a continuación dice: “Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia …”.
Prohíbese el robo, salvo cuando se tratare de bienes ajenos. Prohíbese el asesinato, salvo de víctimas inocentes. “Efectivamente, todo lo contrario”.
No pasará mucho tiempo antes de que alguien califique a esta normativa de esquizofrenia jurídica, ya que importa prohibir una conducta para autorizarla a renglón seguido en el 95% de los casos. Obsérvese al respecto que el Poder Ejecutivo podría dictar leyes sobre parentesco, filiación, divorcio, orden sucesorio, intimidad personal, profesión de fe religiosa, etc., etc. Como señala Eloy Espinosa-Saldaña Barrera:
“La opción asumida al respecto por el constituyente argentino es, sin duda, una de las formulas más amplias de habilitación al accionar del Ejecutivo que sobre este tema hemos encontrado en el Derecho Comparado”[1].
No contradice esta conclusión el hecho de que el inciso 99 exija la existencia de “circunstancias excepcionales” o que se dicte la norma “por razones de necesidad y urgencia”, ya que es el propio Ejecutivo el que califica estos presupuestos[2] y la norma entra en vigencia aún cuando sean falsos.
Igual vicio contiene el actual artículo 80 de la Carta Magna al referirse a la promulgación parcial de las leyes. Luego de establecer que “Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante” la norma autoriza lo inverso: “Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso”. ¿Quién juzga este extremo? El Poder Ejecutivo, que ejerce facultades ilimitadas de colegislador. La norma entrará en vigencia mucho antes de que el Congreso se expida sobre la supuesta autonomía.
La Constitución no aclara que sucedería si el Poder Ejecutivo vetara sólo la palabra “no” de un texto legal. Por ejemplo, el artículo uno de la ley 24.390: “La prisión preventiva no podrá ser superior a dos años”.
La historia institucional argentina no nos permite ser bondadosos en la interpretación de las leyes y presuponer que las normas serán promulgadas de buena fe. Ya los constituyentes de 1853 debieron establecer una gravísima sanción en el artículo 29 para aquellos legisladores que concedieran al Ejecutivo Nacional o a los gobernadores de provincia facultades extraordinarias o la suma del poder público. Bueno sería conocer su opinión sobre los textos de los artículos 80 y 99 inciso 3 de nuestra actual Constitución.
Por tales motivos se impone que la ley reglamentaria de la Comisión Bicameral Permanente restrinja al máximo las facultades legislativas del Poder Ejecutivo y establezca claramente los efectos de estas normas, de forma tal de minimizar la inseguridad jurídica que de por sí importancia su existencia.
En consonancia, con esta línea de pensamiento el proyecto que someto a la consideración de la Cámara de Diputados prevé, entre otras, las siguientes disposiciones:
- Que los decretos legislativos (incluyo en esta caracterización a los de necesidad y urgencia, los de legislación delegada y los de promulgación parcial de leyes) deban autoidentificarse como tales y registrarse y numerarse en forma independiente del resto de esas normas (artículo 6), de modo tal que sigan automáticamente el camino del artículo 99 inciso 3; los que siendo de carácter legislativo no se designen así, quedarán fulminados de inconstitucionalidad;
- Que la omisión de elevación o la no-concurrencia al Congreso del Jefe de Gabinete a dar explicaciones en el plazo de diez días (artículo 100, inciso 13 de la Constitución Nacional) importarán el desistimiento de pleno derecho del decreto de necesidad y urgencia y la promulgación integra de la ley, dejándose constancia en el Boletín Oficial (artículo 6);
- Que el silencio de las Cámaras en pronunciarse dentro del plazo legal surtirá los efectos de la no-ratificación en el supuesto de los decretos de necesidad y urgencia y promulgación parcial de las leyes, todo ello en consonancia con el artículo 82 de la Constitución, y de ratificación en los supuestos de delegación legislativa (artículo 14) por las razones que más adelante se exponen;
- Que la Comisión Bicameral Permanente sea presidida por un legislador de la primera oposición (artículo 4) el que incluso dispondrá de facultades para ordenar la publicación en el Boletín Oficial de la ratificación o no de los decretos legislativos (artículo 22).
Párrafo aparte merecen tres cuestiones: los derechos adquiridos por un decreto de necesidad y urgencia o por la promulgación parcial de una ley, el camino constitucional posterior a la promulgación parcial, y los decretos legislativos delegados.
Derechos adquiridos por un decreto de necesidad y urgencia o por la promulgación parcial de una ley.
En esta cuestión la opinión jurídica parece ser unánime: la no-ratificación no puede afectar derechos adquiridos durante la vigencia del decreto, en aras de la seguridad jurídica y el respeto integral al patrimonio de las personas.
Quienes así piensan parecen olvidar que el derecho adquirido por Juan, habitualmente importa derecho perdido por Pedro. Todo derecho es la contrapartida de un deber[3].
Pongamos un ejemplo: el Presidente de la Nación invocando supuestas razones de urgencia deroga la indemnización por despido y a los diez días remite el decreto al Congreso para su consideración. En ese caso lapso todos los empleados de mayor antigüedad en su trabajo son despidos sin emolumento alguno. Al día siguiente el Congreso deroga el decreto. ¿Tienen los empleadores un derecho adquirido a no pagar indemnización de ningún tipo? ¿Su derecho, respaldado en un decreto legislativo, es más fuerte que el de los empleados despedidos, amparados hasta ese momento por una ley? Obviamente la respuesta debe ser negativa.
Sostener que los derechos adquiridos por un decreto de necesidad y urgencia pueden ser definitivos, importa tanto legitimar las facultades legislativas del poder Ejecutivo Nacional y subvertir todo el orden jurídica fundado en la separación de poderes. Parece olvidarse que hay derechos de adquisición instantánea como el orden sucesorio que se determina por la ley vigente al día del fallecimiento del causante, el monto de una indemnización por el día del despido o siniestro y tantos otros casos que se podría enumerar.
Por ello la norma propuesta dispone que todos los derechos adquiridos como producto de un decreto de necesidad y urgencia o de promulgación parcial de una ley son precarios y se hallan sometidos a la condición resolutoria de su no-ratificación por el Congreso de la Nación. La resolución de éste, en todos los casos, tendrá efectos retroactivos a al fecha de entrada en vigencia del decreto.
Promulgación parcial de las leyes.
Otro tema altamente conflictivo es el relativo al trámite del decreto por el que promulga parcialmente una ley en lo referido a la parte observada. El artículo 80 última parte establece que en ese caso “será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia”.
De donde se desprenden que el constituyente se ha apartado expresamente en está cuestión del trámite previsto en el artículo 83 de la Constitución. Ya no se requiere la confirmación por dos tercios de los votos allí exigida. Esta disposición se aplica exclusivamente cuando el proyecto de ley ha sido desechado en todo o en parte del Poder Ejecutivo sin promulgar la parte no observada. Por el contrario, si el Ejecutivo promulga parcialmente la ley renuncia a las exigencias de insistencia que establece a su favor el artículo 83 y sigue el camino del articulo 99.
Ergo, al no ratificar el Congreso la observación parcial, ésta cae y la ley queda promulgada en forma total, de lo que se dejará constancia en el Boletín Oficial (artículo 22).
Es esta la única solución que surge del texto constitucional y que pondrá a su vez coto al abuso de poder que la promulgación parcial importa de por sí.
Decretos legislativos delegados.
En este caso, la solución legislativa propiciada es inversa a las anteriores: el no-tratamiento importa la ratificación tácita y aún en caso de no-ratificación subsisten los derechos adquiridos al amparo del decreto.
La razón de ser de esta disposición radica no solo en el texto expreso del artículo 76 último párrafo de la Ley Fundamental, sino en el hecho de que ha sido el Congreso el que previamente ha autorizado a la delegación. Por lo tanto el acto tiene visos de legalidad para el particular que han adquirido un derecho a su amparo. A su vez, no sería apropiado que el no pronunciamiento del Congreso con relación a un acto dictado como consecuencia de una delegación legislativa autorizada por él mismo, hiciera caer la norma así surgida. Cabe en este caso imponer mayores obligaciones de expedirse al Poder Legislativo.
Se establece como excepción el caso en que los vicios del acto legislativo delegado fueren ostensibles y manifiestos.
Como sostuve al comienzo, la inclusión en nuestra Constitución Nacional de la facultad de dictar decretos de carácter legislativo y promulgar parcialmente leyes ha puesto seriamente en riesgo la tradicional separación de poderes. No contradice esta afirmación el Derecho Comparado, toda vez que se trata de supuestos mucho más restrictivos y en el marco, en la mayoría de los casos, de regímenes parlamentarios en los que la función de Jefe de Gobierno se halla escindida de la de Jefe de Estado, lo que importa ya de por sí un sistema de contrapeso de poderes que no se da en nuestra organización institucional.
Por lo expuesto la reglamentación de dicho instituto ha de ser de naturaleza harto restrictiva, lo que así propongo en el proyecto de ley que elevo, y solicito el pronto tratamiento y aprobación del mismo.
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