Artículo 1°: Derógase los decretos del Poder Ejecutivo Nacional N° 1416/99, 1417/99, 1418/99, y 1419/99, publicados en el Boletín Oficial N° 29.285, del 2 de diciembre de 1999, por los que se aprueban la renegociación de los Contratos de Concesión para la Prestación del Servicio de Transporte Ferroviario de Pasajeros correspondiente al Grupo de Servicios 4 (ex línea General Roca), al Grupo de Servicios 6 (ex línea Belgrano Norte), al Grupo de Servicios 5 (ex línea General San Martín),al Grupo de Servicios 7 (ex línea Belgrano Sur) por considerarlos nulo, de nulidad absoluta e insanable.
Artículo 2°: De Forma.
Dr. Héctor T. Polino
Diputado Nacional
FUNDAMENTOS
Señor Presidente:
La firma de los Decretos N°1416/99, 1417/99, 1418/99 y 1419/99 convalidando la renegociación de los contratos de concesiones ferroviarias metropolitanas de las ex líneas Roca, San Martín, Belgrano Norte y Belgrano Sur, han afectando los más elementales derechos de los pasajeros usuarios y el interés público, al incorporar importantes aumentos tarifarios y extraordinarios beneficios para las empresas.
La renegociación aprobada, introduce mediante sus addendas modificatorias al contrato, cambios substanciales en las condiciones de la concesión, las que alteran y exceden ampliamente los alcances establecidos por los contratos y pliegos licitatorios originales, y esto constituye una digitada adjudicación directa de nuevos contratos, sustituyéndose así la licitación pública, único modo legal que tiene la Administración Pública para llevar adelante las contrataciones del Estado. En efecto, se ha sustituido este mecanismo por una contratación directa entre el concedente y las empresas concesionarias, con todos los perjuicios y corrupción que ello pudo haber encerrado. Este reprochable accionar del Poder Ejecutivo, viola claramente no sólo nuestro orden jurídico interno, sino que además, en materia de contrataciones públicas, incumple los compromisos que nuestro país ha asumido al adherir a la “Convención Interamericana Contra la Corrupción” (CICC), mediante la sanción de la ley 24.759.
El transporte público ferroviario en la región metropolitana, representa el derecho de millones de habitantes a desplazarse diariamente para poder ir a trabajar, estudiar, realizar compras, efectuar trámites o procurase asistencia médica, lo que no hace más que configurar a este servicio como una necesidad básica. Con esta renegociación, no se han protegido adecuadamente los intereses de los usuarios, integrados en su mayoría por los sectores sociales económicamente más débiles. Situación ésta que amplia la brecha social existente entre transporte público y pobreza, particularmente en los cordones más alejados del conurbano bonaerense, donde los índices de necesidades básicas insatisfechas y desempleo son más que alarmantes.
El transporte ferroviario por sus características es naturalmente monopólico, y solo el transporte automotor puede competir de alguna forma con él, pero en este aspecto no podemos dejar de advertir que las concesionarias, particularmente “Transportes Metropolitanos”, están societariamente integradas por las empresas de autotransporte colectivo de la región. Lo cual no sólo anula toda posible competencia, sino que además ha generado una enorme concentración monopólica de la oferta del servicio de transporte público de pasajeros del área, hecho éste que no encuentra antecedente en nuestra historia. La Administración, debió haber advertido el grado de concentración y la posición dominante en el mercado que esta situación ha configurado y en consecuencia propender a su corrección y mayor control mediante los mecanismos regulatorios. Pero en vez de ello, mejoró las condiciones contractuales de las empresas.
Por otra parte, resulta obvio que los intereses de las empresas de autotransporte -que integran las concesionarias- primaron al definirse el plan de inversiones propuesto por las empresas ya que, por ejemplo, no contemplan la rehabilitación de ninguno de los ramales ferroviarios clausurados pese a que siempre integraron la concesión otorgada a estas empresas. Así, pueblos como San Vicente, Berisso, Ensenada o Brandsen deberán esperar décadas para volver a disponer de servicios ferroviarios, y continuarán padeciendo las consecuencias de esta profundización del modelo de transporte vigente, basado en un esquema de transferencia multimodal que en la práctica obliga a los usuarios a permanentes transbordos ómnibus- ferrocarril que incrementa notablemente los costos y tiempos de viaje. Esto deteriora además, la calidad y comodidad del servicio, hoy en muchos casos caracterizado por las pésimas e infrahumanas condiciones de viaje que se reflejan en largas esperas, servicios repletos, hacinamiento, inseguridad, etc.
La iniciativa para estas renegociaciones surgió de las mismas empresas concesionarias, quienes propusieron obras e inversiones en exclusiva función de su rentabilidad económica, las que fueron aceptadas por el Poder Ejecutivo prácticamente sin modificaciones, omitiéndose resguardar el interés público y no garantizando la adecuada defensa de los derechos de los usuarios.
Las propuestas presentadas por las empresas y finalmente aceptadas por la Secretaría de Transporte de la Nación, no siguen criterios de racionalidad económica en la asignación de los recursos que provendrán del aumento tarifario, ya que se apuesta a un costoso plan de inversiones en materia de electrificación, desechándose la posibilidad de un mejor aprovechamiento de la infraestructura existente (las dos vías dobles que, por ejemplo, no están siendo utilizadas en el ex Ferrocarril Roca).
El proceso renegociador excluyó la correspondiente participación de los gobiernos de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad de Buenos Aires, no cumplimentándose así los alcances del Decreto N° 1143/91 y de los contratos originales. Tampoco se tuvo en cuenta la incumbencia interjurisdiccional del Ente Coordinador del Transporte Metropolitano (ECOTAM), que este cuerpo creó recientemente mediante la sanción de la ley 25.031.
La renegociación aprobada por el Poder Ejecutivo Nacional, como ya dijimos, modifica substancialmente las condiciones de la concesión, mejorado la rentabilidad de las empresas en perjuicio de los usuarios y del interés público.
Se prevén incrementos tarifarios que llegan a superar el 100% de las tarifas actuales, según los casos, (Así tenemos que en el ex Ferrocarril Roca los pasajes a Sarandí, Villa Domínico y Wilde llegan a un 128% de aumento; los pasajes a Don Bosco, Bernal y Quilmes se incrementan un total del 130%). En tanto que otros ramales, como el Belgrano Sur -que no se electrifica- también incrementa sus tarifas hasta en un 90% según los casos.
Cabe agregar que la nueva redacción del contrato permite la readecuación de la tarifa sin acreditar el efectivo encarecimiento de los costos totales. Esto no sólo contraría los intereses y derechos de los usuarios sino que, además, altera en perjuicio de estos últimos la ecuación económico financiera del contrato. Es así que los usuarios podrían verse obligados a pagar una mayor tarifa, aún cuando los costos totales del concesionario no sufrieran modificaciones. Esto estaba expresamente vedado en el contrato original. Podemos decir entonces que la renegociación ha suprimido la exigencia de un aumento global en los costos de la explotación para el aumento de la Tarifa Básica.
La renegociación permite extender la concesión a otros servicios, así vemos que en las Addendas al contrato en su artículo 1° “Objeto y Alcances de la Concesión” en su última parte se prevé : …La prestación de nuevos servicios ferroviarios dentro o fuera de la concesión. Y que además… tendrá la facultad de explotación comercial y prestación de servicios de mensajería y encomiendas que se habiliten y la realización de actividades conexas o accesorias a su objeto principal … que tiendan a favorecer el desarrollo regional y los sistemas de integración intra e intermodal en el Area Metropolitana de Buenos Aires.
En el contrato original el objeto social se circunscribía exclusivamente a la explotación del servicio de transporte ferroviario de pasajeros. Sin embargo, esta posibilidad de explotar otros servicios que ahora se le otorga a las empresas, y que seguramente redundarán en importantes beneficios, no ha sido motivo de evaluación de lo que ingresará en mayores ganancias por estas nuevas explotaciones. Así lo afirma el equipo económico de la Secretaría de Transporte de la Nación en su Informe Económico-Financiero, donde dice que no son relevantes (ver folio 1187 del cuerpo 6 del ex San Martín, donde dice: “Ingresos Colaterales : El concesionario estima que no se producirán variaciones a lo largo del período bajo análisis, siendo su monto actual de escasa relevancia”). Ahora bien, ¿Cómo realmente se puede sostener que explotar un nuevo servicio como el de correo, y además agregarle la posibilidad de realizar “actividades conexas o accesorias” a su objeto principal (que permitiría, por la amplitud en la redacción de la cláusula, la más variada posibilidad de emprendimientos) no producirá variaciones en sus ingresos colaterales ?
En el caso del ex Ferrocarril Belgrano Norte se otorga la explotación de un nuevo ramal. En la Addenda a este contrato se agrega como apartado V del artículo 1°, La facultad del concesionario de prestar el servicio de pasajeros por ferrocarril hasta la estación Güemes (Partido de Avellaneda) (TREN DEL ESTE), y la de ampliar el servicio desde la Estación Villa Rosa (Provincia de Buenos Aires) hasta el cruce con la Ruta Nacional N°6, Kilómetro 66 (Estación Carlos LEME). Se prevé que el concesionario fije libremente y conforme a las “posibilidades de pago de los usuarios” las tarifas del nuevo servicio TREN DEL ESTE (Addenda Artículo 4° Punto 7.1.1. párrafo 6°).
La cuestión reviste gravedad institucional, puesto que la modificación de la estructura tarifaria y demás condiciones básicas de un contrato de concesión en base a un pliego de una licitación internacional, a la cual se ajustaron múltiples oferentes, altera la transparencia del proceso licitatorio y enturbia la credibilidad y seguridad jurídica que debería existir en un proceso de privatizaciones, desalentando las inversiones extranjeras necesarias para la realización de la reconversión del Estado impulsada por la legislación vigente.
La jurisprudencia sobre la cuestión es abundante. La C.S.J.N. tiene resuelto que “La ley de la licitación o ley del contrato es el pliego donde se especifican el objeto de las contrataciones y los derechos y obligaciones del licitante, de los oferentes y del adjudicatario”. (“Vicente Robles SAMCICIF c/Estado Nacional (Servicio Nacional de Parques Nacionales) s/nulidad de resoluciones” 30-03-93). Es por esto que la renegociación de una licitación es un procedimiento de excepción, solo viable frente a circunstancias de emergencia que la justifiquen y reconociendo
como límite las reglas básicas dispuestas en el pliego que, en este caso, se modificaron dramáticamente sin derecho ni fundamento valedero alguno.
En nuestro ordenamiento jurídico no pueden modificarse las condiciones de un pliego licitario con posterioridad a la licitación, aún mediando acuerdo entre el estado licitante y el adjudicatario. En el caso que nos ocupa, dicho pliego se integraba con la fijación de tarifas ahora arbitrariamente aumentadas. Sostener lo contrario implicaría invalidar el sistema de la licitación pública. Al ordenarse la renegociación, tal como se desprende de la lectura del Art.1° del Decreto 543/97, se la limitó a los servicios concesionados, es decir a los que surgían del contrato de concesión y del objeto social del concesionario. Pero nada de esto se cumplió, ya que el Poder Ejecutivo se excedió de los límites propios de una renegociación y de los ordenados en el Decreto 543/97, otorgando con abuso y desvío de poder nuevos servicios a la concesionaria obviando la licitación pública y contrariando las disposiciones específicas del pliego y del contrato que los prohibían.
También se permite la Cesión de todos los derechos de cobro de la tarifa para garantizar las millonarias inversiones de las empresas, sin establecerse límite alguno.
Los concesionarios, luego de la renegociación no sólo pueden prestar otros servicios diferentes a los originalmente concesionados sino que además pueden prendar, sin autorización de la Administración, los bienes nuevos incorporados a la concesión, y destinar los fondos así obtenidos a otros emprendimientos ajenos a la concesión que antes tenían vedados. De este modo las inversiones materializadas en estos activos podrían esfumarse por la ejecución de dichas prendas ante su posible falta de pago. Esto es todo lo contrario a preservar el interés público y el interés de los usuarios, puesto que podría desaparecer la inversión e interrumpirse la prestación del servicio concesionado por la ejecución de un acreedor insatisfecho ante la falta de pago de un crédito destinado a un objeto ajeno a la concesión. Pero aún cuando esto no acontezca , el absurdo de esta renegociación llega al extremo de permitir, al finalizar el contrato, la devolución al concesionario del nuevo material rodante incorporado (conforme cláusula 19.5.1. segundo párrafo de la Addenda al Contrato en el ex Belgrano Norte). En el caso del ex Ferrocarril Belgrano Norte donde se acuerda la incorporación de 126 coches nuevos de tracción eléctrica, la ejecución del contrato en este punto dejaría al servicio prácticamente inoperable.
No podemos dejar de señalar que el Estado Nacional contrajo un préstamo de u$s 200.000.000 con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) para implementar lo que se denominó “PROYECTO DE TRANSPORTE URBANO DE BUENOS AIRES”. El primer paso de este proyecto es un estudio de toda el área involucrada. Dicho proyecto incluía entre otros aspectos “contribuir al desarrollo de un sistema integrado de transporte urbano (terrestre y ferroviario) para el área…”metropolitana y en “…la realización de un estudio integral del transporte del Área Metropolitana de Buenos Aires como fundamento del planeamiento coordinado del transporte a nivel metropolitano”. (Exp. MEYOSP N°558-000307/97). A consecuencia del Decreto 1281/97 se creó en el ámbito de la Secretaría de Transporte del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos la Unidad Ejecutoria del Proyecto.
El “…estudio integral del transporte del Área Metropolitana de Buenos Aires como fundamento del planeamiento coordinado del transporte a nivel metropolitano…” todavía no terminó, con lo que queda demostrado que las autoridades administrativas carecen de los elementos y fundamentos necesarios para saber cuáles son las reformas necesarias a introducir en la concesión para el cumplimiento de los objetivos fijados en el decreto que ordena su renegociación. En síntesis, el objetivo fijado en la renegociación de incrementar la calidad y cantidad del servicio dentro del marco de un proyecto de transporte polimodal integrado, no se cumplió ni podrá cumplirse hasta tanto concluyan los estudios que permitan elaborar tal proyecto.
Hasta que no exista dicho proyecto no podrá determinarse adecuadamente cuáles son las reformas necesarias en el interés público y de los usuarios. Es así como la renegociación en cuestión y su decreto aprobatorio carecen de un fundamento adecuado y suficiente para llevarse a cabo.
No tiene sentido ni fundamento este obrar errático del Poder Ejecutivo Nacional que conociendo que el Estado toma un crédito de U$S200.000.000 (Doscientos millones), para la elaboración de un proyecto de transporte metropolitano que incluye un estudio previo y, antes de la existencia de los estudios y de la elaboración del proyecto se pretende ampliar el plazo de las concesiones ferroviarias extendiéndolas nada menos que a 30 años, luego de haber transcurrido solo cuatro años de la concesión y contrariamente a lo dispuesto en el pliego y en el contrato de concesión.
Ya transcurrieron más de 26 años del único estudio sobre transporte efectuado en el Area Metropolitana, el cual se llamó “Estudio Preliminar del Transporte de la Región Metropolitana”. Recién el año pasado la Secretaría de Transporte de la Nación licitó la realización de un nuevo estudio. Todavía no tenemos el estudio y la Secretaría pretende realizar una renegociación para el modo ferroviario que extiende los plazos de las actuales concesiones hasta el año 2024, condicionando los resultados del estudio a nuevos compromisos que pueden no corresponderse con lo que hoy se está acordando.
El área objeto del estudio comprende la Capital Federal y 42 municipios, que involucra a 13 millones de habitantes (aproximadamente el 37% de la población total del país), que realizan diariamente 20 millones de viajes, de los cuales un 50% se realizan a través del transporte público de pasajeros (ómnibus, tren y subterráneo). Dentro del modo ferroviario, tenemos el subterráneo y el de superficie. Este último está integrado por 7 líneas que abarcan casi 830 km. de red ( 164 km. se encuentran electrificados), 270 estaciones con 5 terminales ubicadas en los alrededores del centro de la Ciudad de Buenos Aires que trasladan aproximadamente 1,35 millones de pasajeros diarios. Si a esto le agregamos que el autotransporte público que comprende casi 300 líneas de ómnibus, con 700 ramales que suman 25.000 km. de red, que mueven una flota de 15.000 vehículos; los taxis, charters y remises; los casi 3 millones de automóviles privados, y la parte del transporte automotor de carga que opera en la región, encontramos imprescindible contar con un estudio de transporte sobre toda el área metropolitana de Buenos Aires antes de tomar decisiones a tan largo plazo sobre el modo ferroviario, el cual puede resultar el de más urgente atención sobre todo ante la creciente congestión que sufre la red vial por el incremento del uso del automóvil respecto de otros modos de transporte. Para muchos especialistas en transporte las situación dentro de la región metropolitana va a colapsar en menos de 10 años.
No podemos permitir esta renegociación a tan largo plazo no porque estemos en contra del adelanto tecnológico o en contra del desarrollo, sino precisamente porque somos conscientes de que la tecnología avanza a pasos agigantados y supera muchas veces nuestra imaginación, y es que hoy un pliego técnico puede resultar viejo en el transcurso de sólo cinco años. Esto no implica que no se pueda hacer nada que no sea un plan quinquenal o una inversión a corto plazo, sino que la complejidad de temas como el del transporte nos obliga a un planeamiento continuo del sector y una constante actualización para adaptarse sin mayores problemas a las nuevas exigencias que se vayan presentando. Por eso hablar de contratos que tendrán vigencia hasta el año 2.024, implica precisamente ir en contra de la tecnología y el desarrollo.
No podemos decir que no se puedan adaptar los contratos vigentes a la supuesta mayor demanda, ya que existen alternativas a esta renegociación, como ser agregar más vagones a los trenes, e incrementar el servicio, que por otra parte en algunos ramales como el del ex Belgrano Sur, la demanda no se ha incrementado mayormente a tal punto que el servicio funciona con formaciones de no más de dos vagones.
Es obvio que el Poder Ejecutivo Nacional no tuvo en cuenta la gravedad que implica prorrogar la concesión por tan largo plazo, ya que es un despropósito contraer un préstamo millonario que prevé la realización de un estudio de transporte y paralelamente congela las actuales concesiones ferroviarias a por 26 años, lo que además encierra una clara ilegalidad por haber celebrado un nuevo contrato que se adjudica en forma directa al actual concesionario eludiendo el procedimiento de la licitación pública.
Otra barbaridad de esta renegociación es incrementar notablemente el monto de las inversiones por parte de las empresas sin haber ajustado previamente las garantías de cumplimiento de los contratos. Esto conculca lo previsto en los pliegos licitatorios.
Por todo lo expuesto, y como representantes del pueblo no podemos permanecer indiferentes ante este deplorable e ilegal accionar por parte de Poder Ejecutivo Nacional que compromete el transporte ferroviario por tres décadas, con extraordinarios beneficios para las empresas operadoras del servicio en correlativo desmedro del interés público y el de los usuarios. Por tales motivos resulta necesario impedir la consumación de tan grave perjuicio social, sancionado la urgente derogación de los Decretos N° 1416/99, 1417/99, 1418/99 y 1419/99 del Poder Ejecutivo Nacional, que convalidaron las renegociaciones de los contratos de concesión para el servicio de transporte ferroviario de pasajeros de las ex líneas del Ferrocarril Roca, Ferrocarril San Martín, Ferrocarril Belgrano Norte y Ferrocarril Belgrano Sur.
Por tales motivos solicito el pronto tratamiento y aprobación del presente proyecto de ley.
Dr. Héctor T. Polino
Diputado Nacional
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